صاحبنظران و سیاستگذاران «بهینهسازی مصرف با مدیریت یارانهها» را تشریح کردند
دو بال اصلاحات انرژی
نکته قابلتوجه این پنل آن است که بیش از آنکه به تکرار ضرورت اصلاح یارانهها بپردازد، شکاف میان اجماع نظری و تردیدهای عملی درباره امکان اجرای این اصلاحات را برجسته کردهاست. رویکرد سخنرانان در این پنل نشان میداد که اگرچه اصل اصلاحات در سطوح فنی میتواند مورد پذیرش قرار گیرد و تئوریهای اقتصادی آن را تایید کنند، اما مسیر اجرایی آن با چالشها و محدودیت ابزارها روبهروست.
در این نشست سه محور اصلی شامل، شفافسازی مولفههای قیمت و ردیابی هزینهها در زنجیره تولید و مصرف انرژی؛ تفکیک ماموریتها و یکپارچهسازی دادهها میان دستگاههای مسوول برای جلوگیری از همپوشانی و تصمیمات متعارض؛ و طراحی مرحلهای اصلاحات همراه با سازوکارهای بازتوزیع هدفمند برای مدیریت آثار کوتاهمدت بر خانوارها و بنگاهها مورد تاکید قرار گرفت، با این حال سخنرانان تاکید کردند که فاصله میان این اصول و واقعیتها (از تصمیمات کوتاهمدت تا نبود هماهنگی میان وزارتخانهها و نهادهای مرتبط) میتواند به ناترازیهای تازه منجر شود؛ موضوعی که تجربههای جهانی گذشته آن را تایید میکند.
ضرورت فرمولمحوری در اصلاحات
عماد رفیعی، مدیرکل پالایش و پخش فرآوردههای نفتی، با مرور تاریخچه یارانههای سوخت در ایران و مقایسه تجارب بینالمللی، بر ضرورت خروج دولت از قیمتگذاری و حرکت بهسوی مکانیسمهای فرمولمحور تاکید کرد. او تاریخچهای از نخستین تجربهها تا امروز ترسیم کرد. او گفت: «مساله یارانههای انرژی در ایران تقریبا همزمان با کشف نفت و احداث پالایشگاه آبادان آغاز شدهاست. در سال ۱۳۳۰ و در دوران نخستوزیری دکتر مصدق، قیمت بنزین ۵ریال بود و عملا نخستین تجربه قیمتگذاری دستوری در ایران رقم خورد.
سال ۱۳۴۳ نخستین افزایش بحثبرانگیز قیمت بنزین رخ داد؛ زمانی که قیمت بنزین از ۵ ریال به ۱۰ریال رسید. تنها طی سه روز، قیمت بسیاری از کالاها افزایش یافت، مردم از نگرانی کمبود کالا به بازار هجوم بردند. به گفته عالیخانی (وزیر اقتصاد آن زمان)، رئیس شرکت ملی نفت هشدار داده بود که این افزایش قیمت آثار تورمی شدیدی خواهد داشت، اما تیم اقتصادی آن زمان این هشدار را جدی نگرفت.
نتیجه این شد که تورم و انتظارات تشدید شد؛ مسالهای که ۷۵سال است کشور همچنان درگیر آن است.» رفیعی با اشاره به میزان بالای یارانه و مقایسه آن با منابع صندوق توسعه ملی، سنگین بودن بار مالی اصلاحنشده یارانهها را برجسته کرد: «در ۱۴ سال اخیر، ۱۳۳۵میلیارد دلار یارانه در کشور پرداخت شده که سهم اصلی آن را یارانه انرژی شکل میدهد. این در حالی است که کل منابع صندوق توسعه ملی طی این دوره ۱۴۶میلیارد دلار بوده؛ یعنی اگر تنها به میزان منابع صندوق، صرف اصلاح یارانه انرژی میشد، امروز نیازی به این هزینه سنگین نبود.»
او از چارچوب بینالمللی AFPM بهعنوان راهنما یاد کرد و دو دستور کار آن را برشمرد. رفیعی در این رابطه گفت: « چارچوب AFPM دو راهنمایی کلیدی دارد: اول، دولت باید از قیمتگذاری مستقیم سوخت خارج شود. دوم، قیمت انرژی باید به صورت پویا و فرمولمحور تعیین شود. یکی از توصیههای اصلی این مکانیسم، شفافیت کامل مولفههای قیمت است. مردم باید بدانند قیمت واقعی بنزین، میزان یارانه و سهم پرداختی آنها چقدر است؛ همانطور که در بسیاری از کشورهای پیشرفته در تابلوهای پمپبنزین نوشته میشود.»
رفیعی درباره تجربههای ناموفق در جهان بیان کرد: «حذف ناگهانی یارانه تقریبا در همه کشورها مشکلاتی داشتهاست. نمونههایی مثل آرژانتین و نیجریه نشان میدهد که حذف ناگهانی راهحل نیست. باید جدول زمانبندی اعلام شود و در صورت لزوم، یارانه به شکل بازتوزیعشده به مردم بازگردد. از سوی دیگر تورم بالا تنها زمانی مشکلآفرین میشود که قدرت خرید حفظ نشود، بنابراین اصلاح یارانه انرژی همراه با بازتوزیع منابع و تقویت قدرت خرید مردم است تا دوره گذار بدون چالش طی شود.»
سیاستزدایی، نهادسازی و ابزارهای اجرایی
علیرضا شاهمیرزایی، معاون اسبق وزارت صمت، تمرکز سخنرانی خود را بر نیاز به تمرکز در نهادسازی و ابزارسازی قرار داد. او با اشاره به سابقه طرحهای پژوهشی و تجربیات گذشته بر اهمیت اجرای فنی و عملیاتی طرحها تاکید کرد و گفت: «اصل مساله اصلاحات انرژی این است که هدف ما باید روشن باشد. بهینهسازی مصرف در کل زنجیره انرژی، از نیروگاهها تا خودروها باید در دستور کار قرار گیرد. هدف اصلاحات صرفا تغییر قیمت نیست.»
شاهمیرزایی در ادامه چند پیشنهاد اجرایی مشخص مطرح کرد. او گفت: «تسهیل فروش مازاد سهمیه، تخصیص سهمیههای منطقهای مبتنی بر پیمایش برای مناطق اقماری و استفاده از کارت بانکی بهجای کارت سوخت میتواند بستر اجرایی مناسبتری فراهم کند. کارت بانکی بهترین زیرساخت موجود است؛ احراز هویت از طریق سیمکارت انجام میشود و ۹۸درصد پرداختها در کشور بهصورت الکترونیکی انجام میگیرد. مجموعه این موارد، اجرای صحیح مردمیسازی یارانه انرژی را تضمین میکند.»
اهمیت آموزش و فرهنگسازی
سیفالله سعدالدین، رئیس دانشگاه سمنان، در این نشست به تشریح نقش دانشگاه و بخش پژوهش در تدوین آستانههای مصرف و الگوهای پایش پرداخت و نتایج پایلوت انجامشده در استان سمنان را ارائه کرد. او با اتکا بر دادههای میدانی و تحلیلهای انجامشده گفت: «هرجا تعادل میان عرضه و تقاضا یا میان منابع و نیازها برهم بخورد، ناترازی شکل میگیرد.
امروز در حوزه انرژی با چنین ناترازیهایی روبهرو هستیم.» او در ادامه محوریت آموزش و انگیزهسازی را یادآور شد و گفت: «آموزش و فرهنگسازی از مدارس و دانشگاهها تا رسانهها و شبکههای عمومی رکن اساسی اصلاح الگوی مصرف است. همچنین سرمایهگذاری در انرژیهای تجدیدپذیر، خصوصا زمینگرمایی، اهمیت بالایی دارد. این منبع حتی از انرژی خورشیدی نیز ظرفیتهای مهمتری دارد اما کمتر مورد توجه قرار گرفتهاست.»
یکپارچهسازی دادهها، بازارها و مرزبندی نهادی
مرتضی زمانیان، معاون سیاستگذاری و راهبردی وزارت امور اقتصادی و دارایی، با اشاره به مباحث طرحشده درباره اصلاح نظام یارانهای و انرژی، به تشریح رویکردها و روندهایی پرداخت که طی ماههای اخیر در دولت دنبال شدهاست. او گفت: «در دولت هنوز یک سند جامع، نهایی و ابلاغشده درباره چارچوب اصلاح نظام انرژی وجود ندارد. آنچه اکنون در حال پیگیری است مجموعهای از رویکردها و رویههایی است که طی ماههای اخیر شکل گرفتهاست، اما مهمترین سندی که بهصورت مدون در دست پیگیری است، تشکیل «سازمان بهینهسازی» است؛ نهادی تازهتاسیس که فرآیند شکلگیری و تکمیل ساختارهای آن زمانبر خواهد بود.»
او ادامه داد: «امروز در سطح دولت پذیرفته شدهاست که حجم قابلتوجهی یارانه پرداخت میشود و مساله اصلی، نحوه مدیریت و اصلاح آن است. گزارشها و برآوردها نشان میدهد ساختار توزیع یارانهها از شفافیت کافی برخوردار نیست و دقت موجود برای تصمیمسازی کفایت ندارد. اگر دادههای رفاهی، مالیاتی و یارانهای یکپارچه نشود، امکان ارائه تصویری دقیق از وضعیت وجود ندارد. ممکن است فردی در یک دستگاه مشمول یارانه شود و در دستگاهی دیگر مشمول مالیات سنگین. این ناهماهنگی نشاندهنده شکاف جدی میان نظام مالیاتی و نظام رفاهی است.»
زمانیان همچنین به تداخل کارکردی میان دستگاهها اشاره کرد و گفت: «وزارت نفت در موضوع یارانه انرژی دغدغه معیشت مردم دارد و وزارت جهادکشاورزی نیز از منظر حمایت از کشاورزان نگرانی مشابهی دارد؛ درحالیکه حمایت و رفاه وظیفه وزارت رفاه است. نمیتوان همه دستگاهها را همزمان متولی رفاه، تولید و سیاست صنعتی دانست. نتیجه این تداخل، آسیبدیدن تولید و ایجاد ناترازیهای گسترده است.» او سپس به مصوبه اخیر هیات وزیران درباره انتقال یارانه سوخت از کارت سوخت بهکارت بانکی اشاره کرد و آن را یکی از تصمیمات مهم دولت دانست. او گفت: «این موضوع تنها یک بحث فنی نیست. کارت سوخت نباید کارکرد اقتصادی و رفاهی داشته باشد؛ وظیفه آن مدیریت و کنترل مصرف است. در مقابل، کارت بانکی هم نباید نقش کنترلی وزارت نفت را بر عهده بگیرد. تفکیک کارکردها ضروری است.
توسعه بازار و ابزار در بورس انرژی یکی از تکالیف اصلی وزارت اقتصاد است. قانون برنامه نیز تصریح کردهاست که ۶۰درصد بازار انرژی باید به بورس منتقل شود. پیشنهاد ما انتقال کامل بازار برق به بورس انرژی و سپردن نقش تنظیمگری به وزارت نیرو است.» زمانیان در بخش دیگری از سخنان خود به سیاستهای بخش صنعت پرداخت و گفت: «در حوزه صنایع، بحث مهم این است که واحدهای جدید انرژی مورد نیاز خود را از بازار یا با قیمت واقعی تامین کنند. نباید بحرانهای جدید ایجاد شود. گذشته را باید تدریجا اصلاح کرد اما آینده باید با معماری متفاوت طراحی شود.»
الزامات موفقیت اصلاحات انرژی
در مجموع، صحبتهای کارشناسان در این نشست نشان میدهد اصلاح یارانههای انرژی پیش از هر چیز به توان نهادی و زیرساختی کشور وابسته است و بدون تقویت این دو مولفه، هرگونه سیاست اصلاحی با مانع روبهرو خواهد شد. اصلاح پایدار مستلزم فرمولمحورشدن قیمتها همراه با ایجاد پایگاه رفاهی یکپارچه، تقویت بورس انرژی است؛ در غیراین صورت، اصلاحات ممکن است ناترازی و هزینههای اجتماعی و اقتصادی تازه ایجاد کند. کارشناسان بر لزوم حرکت بهسوی قیمتگذاری فرمولی، شفافسازی مولفهها، بازتوزیع هدفمند و نهادسازی تاکید کردند. برای صنایع انرژیبر، شفافیت سهمیهها و ایجاد بازارهای جایگزین مانند بورس انرژی و بازار صرفهجویی ضروری است و اجرای مرحلهای با ابزارهای حمایتی میتواند دوره اصلاحات انرژی را برای بخشهای مختلف قابلپذیرش و سازگار کند. برای این منظور علاوه بر اجماع نظری، برنامه عملیاتی هم نیاز است که تحقق آن، بدون هماهنگی نهادی و شفافیت دادهها دشوار خواهدبود.
