دست دولت در جیب بانکها
در واقع سیاستگذار تصور میکند که میتواند با استفاده از منابعی که بانکها از مردم تجهیز کردهاند - و آن را بهعنوان «منابع ارزانقیمت» در نظر میگیرد - به چنین اهدافی دست یابد. بر این اساس، سالانه در فصل بودجهریزی، تکالیف گستردهای بر دوش شبکه بانکی قرار میگیرد که بانکها موظفاند آن را اجرا کنند.
اما آنچه طی سالهای اخیر آشکار شده، این است که این سیاست با وجود نیت خیرخواهانه ظاهری، از منظر کارشناسی با ایرادات جدی مواجه است. نخست اینکه تسهیلات تکلیفی نهتنها شبکه بانکی را دچار اختلال عملیاتی میکند، بلکه حتی در دستیابی به اهداف اجتماعی نیز کارآمد نیست. بررسی روند ازدواج، فرزندآوری و شاخصهای مرتبط با ساختار خانواده نشان داده است که افزایش چندبرابری مبلغ و تعداد این تسهیلات هیچ همخوانی معناداری با تغییرات واقعی در رفتار اجتماعی مردم نداشته است. به بیان سادهتر، مسائلی مانند عدم تمایل به ازدواج، تاخیر در تشکیل خانواده یا کاهش نرخ فرزندآوری، عمدتا ریشههای فرهنگی، اجتماعی، سبک زندگی و مسائل عمیقتری دارند؛ مسائلی که با اعطای وام، حتی وامهای بزرگ قابل حل نیستند.
از زاویه اقتصادی، این سیاست آثار سنگینی بر عملکرد بانکها میگذارد. بانکها سپردههای مردم را در قالب سپردههای سرمایهگذاری جذب میکنند و براساس قراردادهای موجود، موظفاند سود ماهشمار یا روزشمار این سپردهها را در طول سال پرداخت کنند. این سودها و تعهدات، هزینه پول در شبکه بانکی را بالا میبرد. درحالیکه بانکها باید برای این سپردهها هزینهای میانگین حدود ۲۳درصد و همراه با حدود ۵درصد هزینههای اداری و عمومی بپردازند، قانونگذار آنها را ملزم میکند که بخشی از همین منابع گرانقیمت را در قالب تسهیلات تکلیفی با کارمزد حدود ۴درصد یا حتی صفر در اختیار گیرندگان قرار دهند. این فاصله بزرگ میان هزینه تجهیز منابع و درآمد ناشی از تخصیص آنها، عملا بانکها را وارد چرخه ناترازی میکند.
نکته مهمتر این است که مبنای تعیین میزان تکالیف بانکی در بودجه، معمولا مانده حسابهای بانکی در پایان سال است، نه جریان واقعی تعهدات بانکها طی سال. این یعنی اگر بانکی در پایان سال رقم قابلتوجهی سپرده داشته باشد، سال بعد باید براساس همان عدد تکالیف سنگینی را اجرا کند، درحالیکه ممکن است بخشی از آن سپردهها در ابتدای سال جدید از بانک خارج شده باشد و عملا منبع لازم برای اجرای تکالیف وجود نداشته باشد. همین عدم تناسب میان منابع واقعی و تکلیف قانونی، کانون شکلگیری ناترازی در نظام بانکی است.
در چنین وضعیتی، بانکها برای اجرای دستورات قانونی ناچار میشوند به منابع جایگزین متوسل شوند؛ منابعی که یا سودآورند و باید صرف فعالیتهای بانکی شوند یا بهصورت اجبار از بانک مرکزی وام گرفته میشود. برداشت از منابع سودآور به معنای از دست دادن درآمد عملیاتی و تشدید زیان بانک است، و استفاده از منابع بانک مرکزی نیز عملا به اضافهبرداشت و بزرگشدن پایه پولی منجر میشود. اضافهبرداشت در نظام بانکی ایران تاثیری چندبرابری بر نقدینگی دارد، زیرا سرعت گردش پول در اقتصاد حدود هشت مرتبه است. بنابراین هر واحد افزایش پایه پولی میتواند به رشد چندبرابری نقدینگی و در نهایت افزایش سطح عمومی قیمتها بینجامد. تا زمانی که رشد نقدینگی از رشد تولید حقیقی اقتصاد پیشی بگیرد، تورم ساختاری ادامه خواهد داشت و فشار مضاعفی بر قدرت خرید مردم وارد میکند.
از زاویه حکمرانی پولی نیز تسهیلات تکلیفی اثرات پیچیدهای دارد. وقتی قانون بودجه حجم عظیمی از تکالیف را بر شبکه بانکی تحمیل میکند، بانک مرکزی دیگر ابزار لازم برای مدیریت نقدینگی، کنترل رفتار بانکها، اعمال نظارتهای احتیاطی و اصلاح ناترازی بانکی را در اختیار ندارد. در عمل، بخش مهمی از منابع بانکی خارج از کنترل سیاستگذار پولی و تنها در اختیار سیاستگذار مالی قرار میگیرد. این موضوع موجب میشود استقلال بانک مرکزی در اجرای سیاستهای پولی بهشدت کاهش یابد و امکان مدیریت تورم و ثبات مالی تضعیف شود.
با توجه به این پیامدها، یکی از سوالهای اساسی این است که آیا راه جایگزینی برای تامین مالی اهداف اجتماعی از طریق شبکه بانکی وجود دارد یا خیر. پاسخ آن است که جایگزینهای متعدد و قابل اتکایی وجود دارد. بازار سرمایه یکی از این مسیرهاست. استفاده از ابزارهایی مانند صکوک قرضالحسنه، صکوک منفعت و انواع اوراق اسلامی امکان تامین مالی اهدافی مانند حمایت از ازدواج، فرزندآوری، یا تقویت مشاغل خرد را فراهم میکند، بدون آنکه بانکها را دچار ناترازی کند. علاوه بر این، صندوقهای نیکوکاری در بازار سرمایه نیز میتوانند بهعنوان سازوکاری پایدار و داوطلبانه برای حمایت از اهداف اجتماعی مورد استفاده قرار گیرند.
از سوی دیگر، بودجه عمومی دولت باید واقعبینانهتر تنظیم شود، زیرا اختصاص تکالیف مالی سنگین به بانکها معمولا به دلیل آن است که برای دولت هزینهای ندارد و قانونگذار بدون دررنظر گرفتن بار مالی واقعی، حجم تکالیف را افزایش میدهد. درحالیکه اگر دولت منابع مربوط به این برنامهها را در بودجه عمومی پیشبینی کند، کیفیت اجرای سیاست نیز بهتر خواهد شد و آثار آن پایدارتر خواهد بود.
با وجود این، باید اذعان کرد که ابزارهای حقوقی برای جلوگیری از گسترش تسهیلات تکلیفی بسیار محدود است. چون این تکالیف در متن قانون بودجه نوشته میشود، بانکها و حتی بانک مرکزی موظف به اجرای آن هستند. راه اصلاح این روند تنها از مسیر دو اقدام ممکن است: نخست، تغییر رویکرد دولت در هنگام تدوین لایحه بودجه و کاهش حجم تکالیف بانکی؛ دوم، ارائه تحلیلهای دقیق، مستدل و شفاف به نمایندگان مجلس تا آنان از آثار اقتصادی و تورمی گسترش این تکالیف آگاه شوند و در تصمیمگیریهای خود با نگاه واقعبینانهتر عمل کنند. در این میان، شبکه بانکی و بانک مرکزی باید نقش فعالتری در اطلاعرسانی، تحلیلگری و آگاهیبخشی عمومی ایفا کنند تا پیامدهای این سیاستها برای افکار عمومی و قانونگذاران روشنتر شود.
در نهایت، باید به اثرات تسهیلات تکلیفی بر حقوق سپردهگذاران و سهامداران نیز توجه کرد. بانکها سپردههای مردم را با این هدف جذب میکنند که در فعالیتهای اقتصادی سودآور به کار گرفته شود تا بانک بتواند هم تعهدات خود را پرداخت کند و هم بازدهی مناسبی به سپردهگذاران و سهامداران ارائه دهد. اما زمانی که بخش قابلتوجهی از این منابع بهصورت تکلیفی و با نرخ کارمزد پایین یا حتی رایگان تخصیص داده میشود، شکاف میان هزینه و درآمد بانک افزایش مییابد. این ناترازی درآمدی در نهایت به زیان عملیاتی تبدیل میشود و موجب کاهش ارزش سهام بانکهای خصوصی و تضعیف حقوق سهامداران میگردد. در بانکهای دولتی، دولت ممکن است این زیان را «هزینه خدمترسانی» تلقی کند، اما در بانکهای خصوصی چنین موضوعی عملا تضییع حقوق مالکان و سپردهگذاران است.
مجموع این مسائل نشان میدهد که سیاستگذاری در حوزه تسهیلات تکلیفی نیازمند بازنگری جدی است. اهداف اجتماعی بدون اصلاح ساختار فرهنگی، اجتماعی و بدون تامین مالی پایدار از مسیر مناسب تحقق نمییابد، و تحمیل بار مالی به نظام بانکی نهتنها به این اهداف کمک نمیکند بلکه موجب تشدید مشکلات بانکی، افزایش نقدینگی، رشد تورم و کاهش استقلال بانک مرکزی میشود. بنابراین ضروری است که قانونگذار با درک دقیقتر از تبعات این سیاستها، مسیرهای کارآمدتر و پایدارتر را برای حمایت از خانوارها و اقشار آسیبپذیر انتخاب کند.
* کارشناس مسائل پولی و بانکی
