شکست در اهداف
این نوع تسهیلات بهدلیل قابلیت تحقق سریع، بازده اجتماعی فوری و جذابیت سیاسی بالا، برای سیاستگذار بسیار مطلوب است. وام ازدواج، وام ودیعه مسکن، وام اشتغال روستایی یا تسهیلات مسکن جوانان نمونههایی هستند که در کوتاهمدت قابل اجرا بوده و آثار ظاهری مثبتی ایجاد میکنند.
در ساختار اقتصاد ایران، این گرایش تشدید میشود. بازار بدهی توسعهیافته نیست، نرخ بهره واقعی اغلب منفی است، ابزارهای سیاست مالی هدفمند مانند یارانههای مشروط یا انتقالات نقدی کارآمد محدودند و اجرای آنها هزینه سیاسی و اجرایی بالایی دارد. در چنین فضایی، سیاستگذار به سادهترین ابزار در دسترس متوسل میشود: الزام بانکها به وامدهی با نرخ ترجیحی. این در حالی است که در ایران معمولا هیچ ارزیابی رسمی و شفافی از اثربخشی این تسهیلات وجود ندارد. مشخص نیست چه سهمی از این وامها واقعا به اشتغال پایدار منجر شده، نرخ واقعی نکول آنها چقدر بوده، چه میزان از منابع به فعالیتهای غیرمولد رفته و چه حجمی از ناترازی بانکی ناشی از همین سیاستهاست. وقتی پیامدها شفاف و قابل سنجش نیست، سیاست بدون توجه به کارآیی ادامه مییابد. درک حاکم بر سیاستگذاری نیز نقش مهمی دارد. در ایران، بانکها نه بهعنوان نهادهای واسطهگری مالی بلکه بهمثابه بازوی اجرایی دولت تلقی میشوند. انتظار میرود بانکها اشتغال ایجاد کنند، مسکن بسازند، فقر را کاهش دهند و تولید را رونق دهند. در چنین چارچوبی، تسهیلات تکلیفی منطقی و حتی ضروری جلوه میکند؛ حال آنکه در اقتصادهای مدرن، بانک نهادی است که باید صرفا بر اساس ارزیابی ریسک و بازده تصمیم به وامدهی بگیرد، نه بر اساس اهداف رفاهی یا سیاسی.
ویژگی محوری تسهیلات تکلیفی آن است که منافع اجتماعی ظاهری و کوتاهمدت ایجاد میکند، اما هزینههای اقتصادی بلندمدت و پنهان به همراه دارد. این هزینهها شامل تشدید ناترازی بانکها، افزایش مطالبات غیرجاری، تضعیف توان وامدهی عادی و در نهایت خلق نقدینگی برای جبران کسری بانکهاست. از آنجا که این هزینهها تدریجی و غیرشفافاند، سیاستگذار اغلب آنها را نادیده میگیرد.
در بسیاری از بانکهای دولتی و شبهدولتی، بخش قابلتوجهی از ناترازی مستقیما قابل انتساب به تسهیلات تکلیفی است. نرخ سود این تسهیلات معمولا کمتر از هزینه تامین مالی بانک است، اقساط آنها با نرخ نکول بالا همراه است و سررسیدهای بلندمدت با نرخ سود ثابت در محیط تورمی، ارزش واقعی دارایی بانک را کاهش میدهد. در برخی بانکها، سیاستهای تکلیفی چنان سهم بزرگی از ترازنامه را اشغال کردهاند که عملا ساختار دارایی بانک نه بر مبنای ملاحظات حرفهای، بلکه بر اساس تصمیمات سیاستی شکل گرفته است. علاوه بر اثر مستقیم، آثار غیرمستقیم این تکالیف حتی مخربتر است. تسهیلات تکلیفی، بهویژه در حوزههایی مانند اشتغالزایی، کشاورزی و صنایع کوچک، با نرخ بالای نکول همراهاند و موجب افزایش مطالبات غیرجاری میشوند. این وضعیت بانک را ناچار به ذخیرهگیری بیشتر، کاهش سرمایه، افت کیفیت داراییها و در نهایت وابستگی به اضافهبرداشت از بانک مرکزی میکند. از سوی دیگر، الزام به تخصیص منابع به بخشهایی با کیفیت اعتباری پایین، جریان نقد بانک را مختل کرده و کمبود نقدینگی را تشدید میکند. ترکیب دارایی بانکها نیز با واقعیت ریسک سازگار نمیماند؛ بازده واقعی داراییهای تکلیفی کمتر از هزینه تجهیز منابع است و بانک بهطور سیستماتیک زیان میکند.
بااینحال، تسهیلات تکلیفی منشأ اصلی ناترازی بانکها نیستند، بلکه نقش شتابدهنده دارند. ریشههای ناترازی در عواملی مانند نرخ سود دستوری، تورم مزمن، داراییهای سمی و پروژههای زمینگیر، سرمایه منفی برخی بانکها، مطالبات دولت، ضعف نظارت و کیفیت پایین حاکمیت شرکتی نهفته است. اما تسهیلات تکلیفی، بانکی را که در آستانه ناترازی قرار دارد، بهسرعت وارد وضعیت بحرانی میکند.
برای تحقق اهداف حمایتی دولت بدون تحمیل ناترازی به بانکها، ابزارهای جایگزین متعددی وجود دارد. یکی از مهمترین آنها ابزارهای بودجهای هدفمند است. در این چارچوب، دولت بهجای تعیین نرخ سود دستوری، میتواند یارانه سود پرداخت کند؛ به این معنا که بانک وام را با نرخ واقعی بدهد و دولت مابهالتفاوت سود ترجیحی را تقبل کند. در نتیجه، زیان بانک حذف شده، نرخ نکول کاهش مییابد و کارآیی افزایش پیدا میکند. همچنین پرداختهای نقدی یا مشروط بهجای وام ارزان، یا استفاده از صندوقهای حمایتی مبتنی بر بودجه، میتواند بار ریسک را از ترازنامه بانکها بردارد.
در کنار آن، ابزارهای مالی مبتنی بر بازار سرمایه نیز میتوانند جایگزین تسهیلات تکلیفی شوند. انتشار اوراق حمایتی، اوراق رهنی یا صندوقهای سرمایهگذاری بخشی در حوزه مسکن، تولید و کشاورزی، امکان تامین مالی را بدون دخالت مستقیم بانکها فراهم میکند و منابع از سوی مردم و سرمایهگذاران جذب میشود، نه از ترازنامه نظام بانکی.
ابزارهای اعتباری و پوششی نیز نقش مهمی دارند. ضمانت اعتباری دولتی، بیمههای اعتباری و قراردادهای مشارکت خطرپذیر میتوانند ریسک نکول گروههای هدف را پوشش دهند، درحالیکه بانک با نرخ واقعی وام میدهد و دچار ناترازی نمیشود. علاوه بر این، در بسیاری موارد اصلاح مقررات، کاهش هزینههای تولید و بهبود محیط کسبوکار، اثربخشی بسیار بیشتری نسبت به مداخله اعتباری مستقیم دارد.
بررسی نتایج واقعی تسهیلات تکلیفی نشان میدهد که این ابزار در تحقق اهداف خود نیز ناموفق بوده است. در حوزه اشتغال، بخش بزرگی از وامها به اشتغال پایدار منجر نشده و بسیاری از طرحها فعالیت مستمر ندارند. در حمایت از تولید، منابع غالبا به واحدهای کمبازده و پرریسک تخصیص یافته و به پروژههای نیمهتمام تبدیل شده است. در بخش مسکن، وامهای تکلیفی به پروژههای بزرگ، فشار شدید بر ترازنامه بانکها وارد کرده و از مسیر رشد پایه پولی، به تورم مسکن دامن زده است.
ریشه این شکستها در انتخاب نامناسب گیرندگان، نبود ارزیابی اعتباری، نرخ سود دستوری، عدم شفافیت، نرخ بالای نکول و اثرات تورمی نهفته است. تسهیلات تکلیفی تنها یک سیاست اعتباری ناکارآمد نیست، بلکه مکانیسمی است که استقلال سیاست پولی را نیز مخدوش میکند. الزام بانکها به وامدهی فراتر از توانشان، کنترل بانک مرکزی بر حجم خلق پول را تضعیف میکند و بانکها را به سمت اضافهبرداشت و خطوط اعتباری سوق میدهد. نتیجه این فرآیند، رشد پایه پولی، افزایش نقدینگی و تشدید تورم است. از منظر حقوقی نیز، تحمیل تسهیلات تکلیفی به بانکها بدون پیشبینی منبع مالی، بهمعنای تحمیل بار مالی بدون پشتوانه است و میتواند مغایر اصل ۷۵ قانون اساسی باشد. این سیاستها با قانون پولی و بانکی، اصول حاکمیت شرکتی، سیاستهای کلی اصل ۴۴ و حقوق مالکیت سهامداران بانکهای خصوصی در تعارض قرار میگیرد. بانکها بنگاههای اقتصادیاند و اجبار آنها به اعطای وامهای زیانده، مداخله مستقیم در تصمیمات تجاری و نقض حقوق سهامداران است.
در نهایت، حقوق سپردهگذاران نیز در این فرآیند تضییع میشود. سپردهگذار منابع خود را به بانک میسپارد با این انتظار که در فعالیتهای کمریسک و قابل وصول به کار گرفته شود. تسهیلات تکلیفی با ریسک بالا و بازده پایین، این اصل را نقض کرده و امنیت سپردهها و سود واقعی آنها را تهدید میکند. به این ترتیب، هزینه سیاستهای حمایتی دولت نه از بودجه عمومی، بلکه از جیب سپردهگذاران و سهامداران بانکها تامین میشود؛ وضعیتی که در بلندمدت هم ثبات مالی را تضعیف میکند و هم اهداف حمایتی را ناکام میگذارد.
* مدیر اندیشکده حقوق بانکی
