یارانه خارج از بودجه
محبوبیت تسهیلات تکلیفی از یک مزیت کوتاهمدت سیاسی و اجرایی میآید: «خروجی فوری و قابل نمایش» بدون آنکه مانند یارانه نقدی یا طرحهای رفاهی، بار مالی آن شفاف و مستقیم در بودجه ظاهر شود. در اقتصاد ایران که با کسریهای مزمن و محدودیت منابع پایدار روبهروست، سیاستگذار اغلب بین دو انتخاب قرار میگیرد: یا حمایت را صریحا در بودجه ببیند و هزینهاش را توضیح دهد و منابعش را تامین کند، یا از ظرفیت شبکه بانکی استفاده کند و حمایت را به شکل وام تکلیفی جلو ببرد. مسیر دوم، کمهزینهتر به نظر میرسد، چون در ظاهر «هزینه از خزانه نمیرود». اما هزینه حذف نمیشود. فقط محل پرداختش تغییر میکند.
از طرف دیگر، تسهیلات تکلیفی برای دستگاه اجرایی جذاب است چون قابل اندازهگیری است: تعداد فقره وام، مبلغ پرداختی، صف متقاضیان، و گزارشهای عملکرد. اصلاحات بلندمدت مثل بهبود حکمرانی بودجه، اصلاح نظام یارانهای، ارتقای بهرهوری، یا اصلاح محیط کسبوکار، دستاورد کوتاهمدت و نمایشی ندارد. وام تکلیفی دارد.
ناترازی بانکها یک پدیده تکعلتی نیست. کیفیت پایین برخی داراییها، ضعف سرمایه، ساختار درآمدی بانک، رقابت ناسالم در جذب سپرده، شوکهای ارزی، و ضعفهای حکمرانی شرکتی هر کدام نقش دارند. اما تسهیلات تکلیفی میتواند مستمسکی برای دمیدن بر تنور ناترازی باشد، چون همزمان از چند کانال عمل میکند:
کانال سودآوری و یارانه نرخ: وقتی وام تکلیفی با نرخ ترجیحی و هزینه عملیاتی بالا تحمیل میشود، حاشیه سود بانک کاهش مییابد. در بانکداری، کاهش مستمر سودآوری یعنی کاهش توان ترمیم سرمایه و افزایش شکنندگی.
کانال کیفیت دارایی و ریسک اعتباری: بسیاری از تکالیف اعتباری با هدفهای اجتماعی یا سیاسی طراحی میشوند نه با منطق اعتبارسنجی دقیق و مدیریت ریسک. نتیجه میتواند افزایش نکول، مطالبات غیرجاری و انجماد دارایی باشد. دارایی منجمد یعنی پولی که برگشتپذیر نیست اما در سمت بدهی، بانک باید پاسخگوی سپردهگذار باشد.
کانال نقدینگی: حتی اگر وامگیرنده در نهایت اقساط بدهد، زمانبندی ورود و خروج نقد در بسیاری از تکالیف با منابع بانک همخوان نیست. این عدم تطابق، بانک را به بازار بینبانکی یا منابع بانک مرکزی وابستهتر میکند.
در نتیجه تسهیلات تکلیفی ممکن است علت اصلی همه ناترازیها نباشد، اما در ساختاری که بانکها همین حالا با محدودیت سرمایه و نقدینگی مواجهاند، میتواند ابزار فشاری برای تامین مالی ناترازی از محل پولهای جدید پرقدرت و تحمیل هزینه باشد.
اگر هدف، حمایت از خانوارهای نیازمند یا تقویت بنگاههای آسیبپذیر است، جایگزینهای کمخطرتر از منظر پولی وجود دارد. سه دسته ابزار را میتوان به صورت روشن و اجرایی مطرح کرد:
الف) حمایت بودجهای شفاف به جای تحمیل به بانک: اگر سیاستگذار میخواهد نرخ وام را پایین نگه دارد، «مابهالتفاوت نرخ ترجیحی با هزینه واقعی تامین مالی و ریسک» باید صریحا در بودجه دیده شود و سازوکار پرداخت آن مشخص باشد. این کار هم شفافیت ایجاد میکند، هم امکان ارزیابی هزینه-فایده میدهد، هم فشار را از ترازنامه بانک به بودجه منتقل میکند؛ جایی که اصولا محل تصمیمگیری درباره توزیع و حمایت است.
ب) ضمانت اعتباری هدفمند به جای ارزانفروشی پول: برای بنگاههای کوچک و متوسط، مشکل اصلی همیشه نرخ سود نیست؛ مشکل اصلی ریسک و فقدان وثیقه معتبر است. صندوقهای ضمانت، بیمه اعتباری، یا سازوکارهای مشارکت ریسک میتوانند با هزینه کمتر و اثرگذاری بیشتر عمل کنند. در این حالت بانک همچنان اعتبارسنجی میکند، اما ریسک سیستماتیک گروه هدف توسط نهاد ضمانت پوشش داده میشود.
ج) حمایت مستقیم و هوشمند برای خانوار: برای خانوارهای نیازمند، انتقال مستقیم، اعتبار خرید هدفمند، یا توزیع اعتبار در حلقه نهایی در بسیاری موارد کارآتر از وام تکلیفی است. وام، بدهی آینده است. اگر تورم بالاست و درآمد واقعی تحت فشار است، تبدیل حمایت به بدهی میتواند در ظاهر شیرین و در باطن ناپایدار باشد. برای سنجش اثرگذاری تسهیلات تکلیفی باید از گزارشهای صرفا کمی مانند تعداد فقره و مبلغ پرداختی عبور کرد و به معیارهای واقعی سیاستگذاری نزدیک شد. در این چارچوب، چهار شاخص کلیدی اهمیت دارد: نخست «اصابت به هدف» یعنی چه سهمی از منابع واقعا به خانوارها یا بنگاههای هدف رسیده و خطای شمول و حذف چقدر بوده است؛ دوم «اضافهبودن» یعنی این تسهیلات تا چه اندازه فعالیتی جدید ایجاد کرده که بدون آن رخ نمیداد و صرفا جایگزین منابع دیگر نشده است؛ سوم «نشت و انحراف» یعنی چه مقدار از منابع به سفتهبازی، خرید دارایی، واسطهگری یا گروههای غیرهدف منتقل شده و از مسیر اصلی منحرف شده است؛ و چهارم «هزینه به ازای نتیجه» یعنی برای هر واحد هدف محققشده مثل ایجاد یک شغل پایدار یا کاهش قابل اندازهگیری فقر، مجموع هزینه اقتصادی این سیاست شامل هزینه مالی، هزینه ریسک و همچنین هزینههای پولی و تورمی آن چقدر بوده است. اگر این شاخصها بهصورت منظم و عمومی منتشر نشود، تصمیمگیری عملا در فضای کماطلاعی انجام میشود و جامعه نیز بهجای تصویر واقعی کارآیی، صرفا با اعداد خام و ظاهرا جذاب مواجه میماند.
در اقتصاد تورمی، هر سیاستی که به رشد ترازنامه بانکی بدون پشتوانه منابع پایدار منجر شود، بالقوه اثر پولی دارد. زنجیره معمولا اینگونه کار میکند: تکلیف اعتباری بالا میرود. بخشی از بانکها منابع کافی ندارند و به بازار بینبانکی متکی میشوند. اگر تعادل نقدینگی به هم بخورد، نرخها بالا میرود یا بازار کشش ندارد. فشار برای تامین نقدینگی از بانک مرکزی زیاد میشود. حتی اگر تامین مستقیم رخ ندهد، مدیریت بحران نقدینگی بانکها در نهایت میتواند پایه پولی را تحت فشار قرار دهد یا انتظارات تورمی را تحریک کند. تورم که بالا رفت، قدرت خرید خانوارهای هدف کاهش مییابد، هزینه تولید بنگاهها بالا میرود، دوباره نیاز به حمایت بیشتر میشود و چرخه کامل میشود. این همان نکته کلیدی است: در محیط تورمی، حمایت اعتباری اگر پولی شود، به مالیات تورمی تبدیل میشود. و مالیات تورمی، از همه بیشتر به دهکهای پایین و بنگاههای کوچک ضربه میزند.
به عنوان یک اقتصادخوانده حوزه پولی و بانکی، من ترجیح میدهم دو محور آخر در خصوص مباحث حقوقی را با احتیاط و در قالب «طرح موضوع و ضرورت تدقیق حقوقی» بیان کنم، چون داوری حقوقی نهایی با حقوقدانان، نهادهای نظارتی و مراجع ذیصلاح است. اما از منظر اقتصاد سیاسیِ حکمرانی مالی، چند نکته روشن است: اگر سیاستی ماهیتا یارانه و بار مالی دارد، منطق حکمرانی اقتضا میکند منبع جبران آن شفاف باشد. تحمیل هزینه به بانک، اگر بدون سازوکار جبران و بدون شفافیت انجام شود، میتواند محل بحث حقوقی جدی درباره حدود اختیار دولت، حدود مداخله در حقوق اشخاص حقوقی، و قواعد بودجهای باشد. این بخش نیازمند تدوین دقیق استدلال حقوقی و اتکا به مبانی قانونی مشخص است.
حقوق سپردهگذار در عمل به ثبات و سلامت بانک گره خورده است. اگر تکالیف اعتباری کیفیت دارایی بانک را تضعیف کند یا ریسک نقدینگی را بالا ببرد، ریسک سپردهگذار افزایش مییابد، حتی اگر در ظاهر نرخ سود سپرده تغییر نکند. از این زاویه، پرسش حقوقی این است که آیا سپردهگذار باید بداند منابعش با چه ریسک و چه سازوکاری در تکالیف استفاده میشود یا نه، و مرز مسوولیت بانک و مرز مسوولیت دولت در این تصمیم کجاست. حقوق سهامدار خصوصی نیز از مسیر سودآوری و ریسکپذیری تحمیلی تحتتاثیر قرار میگیرد. وقتی تصمیم اعتباری از اختیار حرفهای بانک خارج و به تکلیف تبدیل میشود، رابطه کلاسیک «ریسک-بازده» برای سهامدار مخدوش میشود. این هم حوزهای است که نیاز به تدقیق حقوقی دارد، بهویژه در نسبت میان منافع عمومی، تکالیف حاکمیتی، و حقوق مالکیت.
در نهایت، حتی اگر نیت سیاستگذار حمایتی باشد، چارچوب حقوقی آن باید شفاف، قابل جبران، و سازگار با حقوق ذینفعان و ثبات مالی باشد. در نتیجه، اگر قرار است حمایت اجتماعی واقعا به هدف بزند و به ضد خود تبدیل نشود، سه قاعده ساده اما حیاتی لازم است: قاعده شفافیت و جبران؛ یعنی هر تکلیف اعتباری باید برآورد هزینه داشته باشد و محل جبران یارانه نرخ و زیان مورد انتظار روشن باشد. قاعده هدفمندی و ارزیابی اینکه اصابت به هدف نشست و اثر واقعی بر رفاه و تولید باید سنجیده و منتشر شود. قاعده ثبات پولی و مالی بدان معنا که حجم و طراحی هر برنامه اعتباری باید با ظرفیت ترازنامه بانکها و اهداف کنترل تورم سازگار باشد، نه در تعارض با آن.
در مجموع، حمایت از خانوارها و بنگاههای تولیدی ارزشمند است. بحث بر سر «حمایت یا عدم حمایت» نیست. بحث بر سر این است که حمایت را چگونه طراحی کنیم تا در اقتصاد تورمی، به مسیر تشدید تورم و بازتولید فقر ختم نشود. این همان بیگپیکچر ماجراست: سیاست خوب، سیاستی است که هم نیت درست داشته باشد، هم ابزار درست، هم حسابوکتاب روشن و هم پاسخگویی.
* معاون پژوهشی و عضو هیات علمی پژوهشکده پولی و بانکی
